特朗普政府于4月2日公布的“地毯式”与“国别式”叠加的“对等关税”，是其迄今对全球经贸体系发起的最大规模冲击，亚洲国家成为主要制裁对象。在全球产业链加速重构、地缘政治及逆全球化回潮等因素交织共振的背景下，外部环境变化对中国经济的不利影响持续加深。坚定不移扩大高水平对外开放是党和国家顺应全球化历史潮流、统筹国内外资源与市场、加快构建新发展格局、扎实推动高质量发展的积极应对策略。2025年《政府工作报告》强调“扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资”，突出对外开放在当前国内外经济背景下的重要性与战略地位。
中国将始终坚持推进高水平对外开放
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，推行更加积极主动的开放战略，对外开放在我国经济政策体系中的地位逐步提升。党的二十大报告指出，“中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略”“推进高水平对外开放”。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调“开放是中国式现代化的鲜明标识”。
近年来，中国对外开放取得了一系列历史性成就。在进出口规模方面，2012-2023年，我国货物出口在国际市场份额的占比从11.07%提升到14.09%，已经连续七年保持全球货物贸易第一大国地位。据海关最新统计，2024年，中国货物贸易进出口总额达到43.85万亿元，再创历史新高，成为经济增长的关键引擎。在世界经济艰难复苏的大背景下，中国保持了国际市场份额的总体稳定，显示出较强的发展韧性。在自贸试验区建设方面，据商务部统计，2024年上半年，全国22个自贸试验区以不到千分之四的国土面积，贡献了占全国20.8%的外商投资规模和19.5%的进出口规模。在外资方面，中国利用外资规模连续多年位居发展中国家首位，对外投资覆盖190多个国家和地区，“中国投资”的全球布局已初步铺开。
2025年《政府工作报告》传递出的新信息天金策略
(一)更加坚定扩大制度型开放。相较于历年《政府工作报告》“扩大对外开放”“推进更高水平对外开放”等表述，今年《政府工作报告》采用“无论外部环境如何变化”“始终坚持对外开放不动摇”等程度用词，增加了信息输出的力度与强度，体现了党和国家对当前国际复杂局势以及全球贸易下行风险的宏观洞察。2025年，美国总统特朗普正式开启第二任期，以保护主义为核心的贸易政策助推了去全球化逆潮。2025年2月1日，特朗普政府宣布首轮关税制裁，对墨西哥、加拿大及中国分别加征25%、25%及10%的关税。4月2日，特朗普实施“地毯式”与“国别式”叠加的“对等关税”政策，是其迄今对全球经贸体系发起的最大规模冲击，中国(+34%)、柬埔寨(+49%)、越南(+46%)等亚洲国家成为主要制裁对象。在我国采取“第一轮”反制举措后，4月8日，特朗普政府再次对中国加征50%关税，中方随即采取“第二轮”对等反制，双方关税摩擦持续升温。
在美国贸易管制持续收紧、国际贸易前景低迷的关键阶段，今年《政府工作报告》所强调的中国对外开放的坚定立场体现出深刻含义。一是明确了未来一个阶段中国加快从传统的要素型开放过渡到规则、规制、管理、标准等领域的制度型开放的战略方向。回顾改革开放40年来中国的贸易发展路径，商品出口与外资引入是创造中国“增长奇迹”的关键助力。当前阶段，要素型开放的红利已充分释放，只有加快推动深层次的制度型开放，才能挖掘新的贸易空间，继续发挥贸易对经济总量的拉动作用。二是肯定了主动对标国际高标准经贸规则的实践路径。随着通信、人工智能、可持续发展等新兴技术或理念的演进，自贸协议的覆盖范围与贸易规则也在加速调整以适应新的贸易需求。积极参与不断丰富和深化的自贸协议是推动制度型开放、倒逼国内产业升级转型的重要着力点。当前中国正在积极参与、制定多项经贸合作协议，如提出“一带一路”倡议、加快推进中国—东盟自贸协议3.0、积极申请加入数字经济伙伴关系协定(DEPA)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)等。三是强调了自由贸易试验区先行策略的战略定位。自2013年上海自贸区揭牌，中国目前已经成立22个自贸试验区(港)。其中，海南自由贸易港具有独特的制度优势，2019年起，《政府工作报告》已经连续7年提及海南自贸港的建设部署，从“推进海南自由贸易港建设”“发挥好海南自由贸易港、各类开发区等开放平台的先行先试作用”等表述调整为“加快推进海南自由贸易港核心政策落地”。可见，海南自由贸易港已经完成“从无到有”的初步建设阶段，即将开启“从有到强”的功能完善阶段。近年来海南进出口规模快速提升，2024年，贸易额达2351亿元，全国占比达到0.54%，2025年是海南自贸港封关运作、扩大开放的关键一年，细化税收政策、优化管理模式、开启封关运作关键冲刺是全年海南自由贸易港的工作主线。
(二)更加重视稳外贸、稳外资。相较于往年《政府工作报告》“加大吸引外资力度”“积极有效利用外资”等表述，今年《政府工作报告》提出“积极稳外贸稳外资”，以“积极求稳”为主要逻辑的外贸外资策略与当前国际复杂局势相匹配。地缘政治与贸易保护主义的连续冲击大幅提高了国际贸易环境的不确定性，2023年全球出口额与FDI分别同比降低5.6%、16.4%。在外部贸易环境走弱的背景下，中国最新经济数据显示，2024年中国货物和服务净出口对国内生产总值(GDP)增长的贡献显著，拉动经济增长1.5个百分点，较2023年(-0.6个百分点)大幅改善。
今年《政府工作报告》“积极稳外贸稳外资”的表述充分肯定了内需偏弱背景下贸易对经济的拉动作用，持续提高外贸外资韧性因而具有高度战略意义。一是提升贸易韧性。深化与东盟等新兴市场的经贸联系是应对美国等保护主义、稳住外贸局势的重要思路，自2019年以来，中国与东盟连续多年互为最大贸易伙伴，2024年，双方贸易总额达6.99万亿元，同比增长9.0%，占中国外贸总额15.9%。二是持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。优化营商环境是吸引外资来华展业的重要前提，2月20日，商务部、国家发改委等多部门在国新办例行吹风会上介绍了《2025年稳外资行动方案》相关情况，明确将从扩大开放试点、优化营商环境、修订扩大鼓励外商投资产业目录等方面出台配套政策，形成“1+N”的稳外资政策“组合拳”。三是推进服务业扩大开放综合试点示范。随着全球范围内经济与居民高质量消费需求的增长，服务业成为跨境贸易的重要组成部分，自改革开放以来，外资进入中国的发展历程呈现出从劳动密集型传统制造业向创新驱动高新第三产业转变的显著特征。2023年，中国信息传输、计算机服务和软件业外商直接投资(FDI)总额超过164亿美元，占FDI总额比重超过10%，2015年这一比重仅为3%。未来重点扩大电信、医疗、教育等服务领域的开放程度是优化中国贸易结构、推动国内服务业优化升级、提高服务供给质量的重要方向。
(三)强调扩大自主开放与单边开放。今年《政府工作报告》明确了“自主开放”“单边开放”，强调了中国扩大对外开放的坚定态度，这也是上述概念在《政府工作报告》中首次被提及。“自主开放”指基于自身发展需求和世界发展需要，在无国际协议或承诺约束的情况下，自主选择开放领域、节奏和规则，既不是受外界压力的被迫开放，也不是仅立足于自身利益的“自利”开放。单边开放是指非对称降低市场准入壁垒，不寻求对等或互惠条件的开放。
中国自主、单边开放展现出承担稳定世界贸易格局大国责任、顺应全球化历史潮流的战略姿态，也诠释了新形势下高水平对外开放的新内涵和新要求。一是加快落实单方面免签等开放政策天金策略，逐步扩大国内市场的开放程度。截至2025年3月，中国已对38个国家单方面免签，对54个国家过境免签延长至240小时。2024年，通过单方面免签政策来华的外国总人次增长12倍。二是放宽资本市场准入，降低投资门槛。中国吸引和利用外资水平和质量持续提升。新设立外商投资企业数量同比有所增长，制造业和服务业实际使用外资规模可观。今年《政府工作报告》尤其关注持续放宽外资准入政策，推进电信、医疗等领域开放；加大外资国民待遇落实力度，保障外资企业在多方面与国内企业同等的待遇，减少其在华经营阻碍。三是参与全球经济治理体系改革，坚定维护以世界贸易组织(WTO)为核心的多边贸易体制。2024年，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头，2025年，特朗普重返白宫后，相继宣布退出巴黎气候协定和世界卫生组织，全面开启关税制裁，WTO规则的权威性面临空前挑战。相较于2024年《政府工作报告》针对“全面深入参与世贸组织改革”的表述，2025年，在新的国际政治局势下，《政府工作报告》强调“坚定维护以WTO为核心的多边贸易体制，扩大同各国利益的汇合点，促进共同发展”。这一表述强调了中国始终坚持高水平对外开放，加快构建新发展格局，推动全球共同发展的坚定立场。
下一阶段高水平对外开放的重点推进路径
(一)持续推动区域贸易，加深全球南南合作。一是加快推进中国-东盟在数字、绿色等新兴领域的经贸合作。今年《政府工作报告》尤其关注中国—东盟自贸区3.0(CAFTA3.0)进程，该协议于2022年正式启动，先后经历三轮磋商并取得积极进展，双方有望在今年完成法律审查和国内程序，完成升级议定书签署。相较于以往版本，CAFTA3.0重点引入数字经济、绿色经济、供应链互联互通等新兴议题，东盟数字消费市场快速扩张，区域能源转型需求旺盛，未来上述新兴议题或将为中国—东盟打开新的合作空间。二是“一带一路”建设将更加注重大规模基建与小规模民生项目的统筹推进。“一带一路”倡议提出以来已经形成了一系列成果典范，如中吉乌铁路启动建设，中老铁路、雅万高铁稳定运营，中巴经济走廊“升级版”加快推进，中俄东线天然气管道提前建成并满负荷运行。今年《政府工作报告》首次明确提出统筹推进“重大标志性工程”与“小而美”民生项目以促进带路建设走深走实，未来阶段或将进一步聚焦医疗、教育、饮水和社区建设等民生改善领域，并形成可复制、可推广的标志性成果。三是深化全球南方合作，以WTO架构为基础，提高全球治理参与度。过去一年，以WTO为核心的全球贸易体系遭遇逆风，中国始终坚持对外开放不动摇，充分展现了全球贸易“压舱石”的大国担当。未来一个阶段，依托中国—东盟自贸协定、“一带一路”倡议、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等经贸合作架构，扩大与全球南方国家的贸易规模、推动技术合作、优化援助模式，是中国提高国际产业链韧性、推动国际多边贸易体系恢复活力、深化参与全球治理的重要路径。
(二)以金融开放助力高水平对外开放。一是提高境内国际金融中心对新兴市场的服务能级。“强大的国际金融中心”是习近平总书记金融强国论述的“六个强大”之一，也是统筹推进金融强国与高水平对外开放的关键衔接点，具有高度战略地位。中国是全球新兴市场中唯一拥有多个顶尖国际金融中心的经济体，依托中国与新兴市场的经贸联系，深化金融合作，提高对新兴市场的金融服务能力是上海等境内国际金融中心实现能级跃升的重要趋势，也是协同推进金融强国与高水平开放的关键切入点。二是加快完善金融基础设施，如建设世界一流证券交易所。地缘政治背景下，部分发达国家的金融生态或将出现封闭、单边特征，不利于国际资本市场稳定繁荣，世界金融市场亟须开放包容的投融资平台。中国是金融体量与基础设施最为完善的发展中国家，上海、香港、深圳证券交易所市值分别位列全球第3、第7、第8位，未来或可通过开设首次公开募股(IPO)国际板、丰富人民币计价金融产品体系、持续提高资金跨境流通便利程度等途径对标国际金融设施建设标准，助力提高国际资本市场稳定性、开放度。
(三)接入国际高标准数字经贸规则，推进新兴领域开放。一是主动对接国际高标准数字经贸规则。2023年，中国可数字化交付的服务进出口规模达2.72万亿元人民币，同比增长8.5%。跨境电商进出口额达2.37万亿元，同比增长15.3%，增速远超同期货物贸易和服务贸易。现阶段，以申请加入CPTPP和DEPA为契机，中国对接高标准国际经贸规则的节奏稳步提速。二是加快推进数字经济对外合作。中国是数字经济大国，逐步成为制定全球数字经贸规则的重要力量。2023年，中国数字经济增加值占GDP的比重达到42.8%，同比提升1.3%，成为稳定经济增长的关键动力。三是深化人工智能(AI)大模型开源合作。今年《政府工作报告》指出“要持续推进‘人工智能+’行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来”，核心目标在于，推广AI技术重点场景应用，缩短技术利好兑现周期。DeepSeek问世以来，其端化应用思路已初步铺开。政务、通信、医疗、云计算、互联网等众多领域的企业纷纷积极接入，以提升自身服务能力和市场竞争力。中国对AI应用场景的探索为“AI出海”提供了经验复刻的实践积累。东南亚等新兴市场智能消费需求旺盛，为中国AI技术下沉海外市场提供了沃土。未来，智能制造、智能驾驶、互联网与电商、农业生产、智能家居与消费电子等领域的跨境合作有望成为中国对外贸易的新兴赛道。
(作者章俊为中国银河（601881）证券股份有限公司研究院院长、首席经济学家、新发展研究院院长；吴京为中国银河证券博士后科研工作站执行负责人、新发展研究院研究员；刘小逸为中国银河证券股份有限公司博士后研究员)
主要参考文献：
①董志勇,李成明.国内国际双循环新发展格局：历史溯源、逻辑阐释与政策导向[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2020,24(05):47-55.
②黄信灶,万水梦,龚美欣.加入区域贸易协定能提升我国制造业产业链韧性吗?——基于中国—东盟自贸区的实证研究[J].经济社会体制比较,2025,(01):41-53.
③刘乐.“一带一路”高质量发展：一个理论框架[J].人文杂志,2024,(11):118-130.
④王玉鹏,李金豪.新时代推进高水平对外开放的现实困境与破解路向[J].世界社会科学,2025,(01):18-34.
⑤章俊等.对等关税落地天金策略，市场影响几何？[R].中国银河证券研究院,2025.
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